Съгласно Конституцията на България, подземните богатства представляват изключителна държавна собственост. Един от начините за разработването на находища и добив на подземни богатства, предвиден в законодателство, е чрез предоставяне на концесия. В същото време разпокъсаната и противоречива правна уредба, както и множеството законодателни недомислици, създават редица проблеми, част от които ще разгледаме накратко.

На първо място, една съществена част от уредбата на реда за провеждане на конкурси и търгове за предоставяне на разрешения за търсене и/или проучване и на концесии за добив на подземни богатства не е в самия Закон за природните богатства (ЗПБ), а в издадената на основание чл. 42, ал. 3 от същия Наредба за подземните богатства. Този подход създава условия подзаконовият нормативен акт да бъде изменян по конюнктурни съображения, както и да се създават пречки за определени субекти да участват в посочените процедури. A това от своя страна рефлектира по неблагоприятен начин върху правната сигурност и очакванията на бизнеса за предвидимост и яснота.

На следващо място, в закона съществува разпоредба, съгласно която не подлежи на съдебен контрол отказът за издаване на разрешение за търсене и/или проучване, или на концесия за добив, когато съществува опасност за националната сигурност и отбраната, за земните недра и околната среда, за безопасността и здравето на работещите и за защитените със закон територии, обекти и културни ценности. Законовата разпоредба е твърде общо формулирана и позволява да бъдат постановявани необжалваеми откази на прекалено голям кръг от основания. Ако би могло да се открие оправдание в ограниченията за обжалване в хипотезите на опасност за националната сигурност и отбраната, трудно би могло да бъде подкрепено приравняването на тези две хипотези със случаите на потенциална опасност за земните недра и културните ценности. В последния случай е разумно да отпадне необжалваемостта, с оглед съблюдаване на конституционното право на юридическите лица и гражданите да оспорват неблагоприятните за тях административни актове.
Друг съществен недостатък на ЗПБ е инструктивният характер на уредените в него срокове за приключване на административни производства и издаване на разрешения. Това създава риск от увеличаване на бюрократичната тежест за бизнеса и гражданите. Законодателят следва сериозно да обмисли възможността за по-широко прилагане на института на мълчаливото съгласие в административните производства по ЗПБ и приетите в изпълнение на същия подзаконови нормативни актове, с оглед постигането на по-голям дисциплиниращ ефект върху администрацията и повишаване на доверието на бизнеса в институциите.

В началото на 2018 година влезе в сила новият Закон за концесиите (ЗКонц). С приемането му в националното законодателство бяха въведени изискванията на Директива 2014/23/ЕС. В закона се съдържат редица несъвършенства. Така например, по отношение на сроковете за предоставяне на концесии, в ЗКонц се съдържат множество относително определени разпоредби, които вместо да разписват правила за определение, закрепват твърде широки и разтегливи критерии. Пример за това е, че законът дава възможност за удължаване на срока при недостатъчно ясни критерии. По-конкретно, срокът може да се удължава за времето, необходимо на концесионера за възвръщане на направените инвестиции и на разходите по експлоатация на строежа или на услугите и за получаване на доход от вложения капитал, при отчитане на прогнозирания икономически баланс и на цената на услугите, които ще се предоставят. Това е в разрез с Директивата, където понятията са по-ясни, а нормативният подход е по-категоричен.

Макар и да беше приет нов Закон за концесиите, уредбата все още остава в известна степен разпокъсана и аморфна. Както вече беше отбелязано по-горе, по отношение на концесиите за добив на подземни богатства, се прилага специалният ЗПБ и съпътстващата го детайлна подзаконова нормативна уредба. Не съществува препращаща разпоредба, предвиждаща субсидиарно приложение на ЗКонц относно концесиите за добив на подземни богатства. На следващо място, разпокъсаност съществува и в уредбата на отдаването на концесии на други обекти. Така например, при отдаване на концесии на плажове, макар и да се прилага субсидиарно ЗКонц, съществена част от уредбата е в Закона за устройството на Черноморското крайбрежие. Концесиите за добив на минералнa водa се предоставят и изпълняват при условията и по реда на Закона за водите и т.н. Това затруднява участниците в процедурите и създава по-благоприятни режими за отдаването на определени обекти на концесия, в отклонение от предвиденото в Директивата на ЕС за концесиите.
На последно място, недоумение буди законодателният подход концесиите да се делят на държавни или общински според органа, който ги възлага. Неясно защо е преодоляно предходното разрешение, делението да е на база собствеността върху обекта на концесията. Новият подход е в противоречие със Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост, и води до объркване.

Tежка е и процедурата във връзка с т.нар. оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС). В Закона за опазване на околната среда е регламентирано кои инвестиционни проекти задължително преминават през ОВОС и за кои се прави индивидуална преценка за необходимостта от извършването на такава. Прави впечатление обаче, че българският законодател е възприел по-рестриктивен подход в сравнение с предвиденото в Директива 2011/92/ЕС. В Директивата е посочено, че по отношение на проектите, които не са изрично посочени като изискващи извършването на процедура по ОВОС, всяка страна-членка може да въведе прагове или критерии, въз основа на които да се отсяват проектите, които не се нуждаят от ОВОС, да прави индивидуална преценка за всеки отделен инвестиционен проект или да ползва комбиниран подход. Удачно би било българският законодател да въведе комбинирания подход, като се въведат ясни критерии кога не е необходимо изобщо да се прилага процедура по ОВОС. Това би довело до облекчаване на административната тежест за бизнеса и разтоварване на администрацията от несвойствени дейности и би довело до по-бързо одобряване на инвестиционните проекти.

Поради зачестилата практика неправителствени организации да обжалват решения по ОВОС, следва да бъде разгледан и въпросът за правния интерес на тези организации от съдебно обжалване. Право да оспорват административните актове имат гражданите и юридическите лица, чиито права и законни интереси са засегнати от съответния акт. Наличието на правен интерес следва да бъде доказано във всеки конкретен случай. Правният им интерес се извлича при прилагане на националното и европейско законодателство, съгласно което организациите, занимаващи се с опазване на околната среда, следва да имат възможност да обжалват административни актове, отнасящи се именно до околната среда. Освен това в съдебната практика често се приема, че правният интерес произтича от предмета и целите, за които е била учредена конкретната организация. Това разбиране на административните съдилища следва да бъде преодоляно. Търговското законодателство регламентира изискването в търговския регистър да бъде вписан предмет на дейност на дружеството. Вписаният предмет на дейност обаче е ирелевантен по отношение на това каква дейност дружеството може да извършва и не би следвало да служи като критерий за обосноваване на правен интерес.

Би следвало да се обмисли въвеждането на допълнителни изисквания, чрез които да се даде възможност за по-детайлно изследване на въпроса кога е налице правен интерес. Такъв следва да имат само организации, които действително извършват дейности по опазване на околната среда, което следва да бъде доказвано от тях. Не следва да бъде предоставяно право на обжалване на „кухи“ НПО, които в действителност не извършват никакви дейности по опазване на околната среда, а са учредени единствено, за да обжалват едно или повече решения по ОВОС.

Бизнес средата в България страда от много дефекти и несъвършенства, като сред основните проблеми, които се сочат в редица международни анализи, са липсата на правна сигурност и прекалената бюрократична тежест върху бизнеса и гражданите. Гарантирането на правната сигурност, разбирана като по-качествено законодателство и правосъдие, наред с намаляването на административната тежест при реализирането на инвестиционни проекти, са основните фактори, които могат значително да допринесат за подобряването на инвестиционния климат в България и за привличането на нови инвестиции, от които икономиката ни силно се нуждае. В този контекст следва да бъде разглеждан и настоящият кратък анализ на регулаторната рамка в сектора на добивната промишленост у нас.

Автори:

Д-р Ясен Николов е адвокат, вписан в Софийска адвокатска колегия. Работил е по редица български и международни проекти в областта на капиталовите пазари, дружественото право, банковото право и като цяло в търговското право. Защитил е докторска дисертация в Софийския университет „Св. Климент Охридски“ на тема „Публичното предлагане на ценни книжа“. Автор е на редица статии в областта на гражданското и търговското право, сред които „Стопанската непоносимост“ (сп. „Търговско и конкурентно право“, бр. 9/2011 година), „Непреодолимата сила“ (сп. „Търговско и конкурентно право“, бр. 7/2012 година), „Предварителни юридически гаранции за разкриване на информация в проспектите за публично предлагане на ценни книжа или за допускането им до търговия на регулиран пазар“ (сп. „Търговско и облигационно право“, бр. 11 от 2014 година) и др.

Даниил Паликаров е юрист с няколкогодишен опит във финансовия сектор в България. Завършва Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“. Специалист по търговско, облигационно, вещно и банково право, право на интелектуалната собственост, ИТ право. Работил е по някои от най-големите проекти в ИТ и телекомуникационния сектор в България. Бил е част от екипа на Национална компания Индустриални зони в най-успешния период на дружеството от края на 2014 до средата на 2015 година, когато са привлечени редица чуждестранни инвеститори. Има дългогодишен опит в гражданския сектор, като е работил за неправителствени организации, фокусирани върху младежки проекти и други инициативи на гражданското общество.

Споделете